集體建設(shè)用地進(jìn)入市場：現(xiàn)實(shí)與法律困境

全文15頁 約8000字 論述翔實(shí)

　　關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；土地級差收益；《物權(quán)法（草案）》
　　內(nèi)容提要： 現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地進(jìn)入市場采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度。伴隨工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)村土地的價(jià)值不斷提升，集體建設(shè)用地隱性市場普遍存在，許多地方也在進(jìn)行集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的探索。但是，地方政策和法規(guī)無法根本保護(hù)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利，集體建設(shè)用地市場急待規(guī)范運(yùn)行。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款，制定規(guī)范集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的條文；充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利；改造農(nóng)村集體所有制，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。
　　在現(xiàn)行的制度框架下，我國的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)地可以通過征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，但它要變?yōu)榧w建設(shè)用地，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)外，還被嚴(yán)格限定在農(nóng)民自用或以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進(jìn)行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和自建宅基地的范圍，而且集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于法律嚴(yán)格限制的范圍。事實(shí)上，集體建設(shè)用地占建設(shè)用地相當(dāng)大的規(guī)模已成事實(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國集體建設(shè)用地總量1700萬公頃，相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地700萬公頃的2.4倍。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴(kuò)大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，就陸續(xù)在江蘇省、廣東省、浙江省、河南省等地進(jìn)行試點(diǎn)。本文將回顧集體建設(shè)用地在法律上的演變，并結(jié)合全國幾個集體建設(shè)用地的試點(diǎn)，探討集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的必然性、形式以及面臨的問題。

部分注釋

[③]據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1997年至1999年，蕪湖市共發(fā)生集體土地自發(fā)轉(zhuǎn)讓1234宗，面積1528畝。葉紅玲：《在確立財(cái)產(chǎn)權(quán)上突破——蕪湖集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考》，《國土資源報(bào)》，2003年6月6日。
　　[④]到2002年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝，其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝，幾乎占了一半，這個數(shù)還不包括一些集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地、村邊地和部分果園改成的非農(nóng)用地。以平洲區(qū)為例，區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國土局統(tǒng)計(jì)數(shù)為2000畝，而實(shí)際數(shù)達(dá)8000畝，比上報(bào)數(shù)高出3倍之多。事實(shí)上，集體非農(nóng)用地的實(shí)際數(shù)字很難統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民不愿講，集體也不愿報(bào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)鎮(zhèn)此類現(xiàn)象較突出。
　　[⑤]參見劉守英：《同地、同權(quán)、同價(jià)——評》，《國土資源報(bào)》，2005年11月9日。
　　[⑥]參見蔣省三、劉守英：《打開土地制度改革的新窗口——從廣東說起》，《學(xué)習(xí)月刊》，2006年第1期（上）。