試論公共政策的本質(zhì)


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【內(nèi)容摘要】公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域盡管正逐步成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的主流話語之一，但它在其基本分析單位--公共政策--的認(rèn)知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學(xué)術(shù)對話機(jī)制，本文首先對學(xué)界不同的公共政策觀進(jìn)行了獨(dú)特的梳理，進(jìn)而通過對公共問題解決途徑的分析，得出結(jié)論：公共政策的本質(zhì)在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整社會利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)，也可能置公共利益于不顧，僅僅減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。一、導(dǎo)言 自哈羅德·拉斯維爾(Harold D.Lasswell)和丹尼爾·勒納(Daniel Lerner)于1951年發(fā)表《政策科學(xué)：范圍與方法的新發(fā)展》以來，公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域正逐步成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的主流話語之一，甚至被譽(yù)為當(dāng)代西方社會科學(xué)發(fā)展中的一次"科學(xué)革命"（德羅爾語）、當(dāng)代西方政治學(xué)的"最重大的突破"（馮貝米語）以及"當(dāng)代公共行政學(xué)最重要的發(fā)展"（羅迪語）。正如杜克大學(xué)喬爾·弗萊什曼教授1988年在中國社會科學(xué)院作報(bào)告時指出的："目前已經(jīng)發(fā)展起來的公共政策分析和管理專業(yè)，首次成為正式的教育科目，僅僅是在短短的的20年里，這是令人震驚的。在回顧20年的發(fā)展時，人們既對這一學(xué)術(shù)的新發(fā)展表示贊嘆，又對在這樣短的時間內(nèi)取得如此大的成就感到吃驚。"[1]（p166） 然而，必須指出，公共政策分析至今尚未在學(xué)理研究和實(shí)證研究、行為科學(xué)和管理科學(xué)以及學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界之間構(gòu)架起哪怕是一座真正穩(wěn)固、一致的橋梁。換句話講，公共政策分析的科際整合任務(wù)并未完成，人們迄今尚未就公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵達(dá)成真正共識。 二、傳統(tǒng)觀點(diǎn)的述評學(xué)界關(guān)于公共政策本質(zhì)內(nèi)涵的代表性觀點(diǎn)，大致可分為以下幾種： （1）"現(xiàn)代行政學(xué)之父"伍德羅·威爾遜認(rèn)為：公共政策"是由政治家即具