政府的規(guī)模與范圍


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政府的規(guī)模與范圍，是當代各國政府所面臨的重大問題。無論是發(fā)展中國家、發(fā)達國家，還是處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的國家，大家共同面臨的問題都是政府規(guī)模過大，需要精簡政府，實行精兵簡政。有限且有效的政府已經(jīng)成了各國政府的施政目標。本章將探討以下幾個問題：首先，我們將概述政府規(guī)模的擴張進程，并試析其主要原因。其次，我們將探討政府的數(shù)量標準和質(zhì)量標準。政府的規(guī)模與范圍到底怎么衡量呢？它有明確的數(shù)量標準嗎？政府的規(guī)模與范圍有沒有規(guī)范的標準呢？也就是說政府到底應(yīng)該有多大呢？或者政府到底應(yīng)該有多小呢？然后，我們將探討政府規(guī)模與范圍如何與政府的能力相適應(yīng)，如何實現(xiàn)有限政府與有效政府之間的均衡。第一節(jié) 政府擴張的進程在最近一個世紀里，人類社會取得了巨大的經(jīng)濟成就，同時政府的規(guī)模和范圍也大幅度地擴張了。無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家都是如此。OECD國家政府規(guī)模擴張尤其突出。而發(fā)展中國家的政府規(guī)模自60年代以來也出現(xiàn)了持續(xù)增長的勢頭。人們?nèi)找娓械秸淖饔茫男袨殛P(guān)系到人們的禍福，人們也越來越關(guān)心政府的規(guī)模和效能。1997年世界銀行發(fā)展報告以敘事筆法描寫了加拿大人和象牙海岸人的感覺：一個世紀以前，一位加拿大農(nóng)民和一個象牙海岸人可能會感覺不到他們與政府有多大的關(guān)系，他們之間更是沒有一點關(guān)系。政府對他們生活的影響只是體現(xiàn)在它提供一些傳統(tǒng)的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基礎(chǔ)設(shè)施，并從他們那里征集稅收。今天，政府已明顯地擴大了，而世界卻變小了。那位農(nóng)民的后裔送他們的孩子到政府辦的學校上學，從政府扶持的醫(yī)療機構(gòu)接受醫(yī)療護理，他們依賴于公共提供的服務(wù)，也還能從政府對他們所購買的種子和化肥或出售的麥子或咖啡的價格控制中受益。政府規(guī)模的擴張，并非一日之功。說起來，這一進程實際上可以追溯到19世紀公認為是“小政府”的時代。在19世紀時，在理論上來看，大家都承認國家與公民個人的關(guān)系，只涉及國家利用公共資源來提供重要的公益物品，以提高個人的生產(chǎn)率。比如國防等公益物品以保證個人生命和財產(chǎn)的安全，使公民獲得足夠的教育，并執(zhí)行契約。但從事實來看，即使19世紀時代的市場經(jīng)濟國家，政府的實際作用也超出了最低限度政府的框架。在那時，歐洲、日本和北美地區(qū)的政府在經(jīng)濟發(fā)展中的確也起到了不少的作用。自由主義以及對政府不信任，是美國政府的基本框架，美國是產(chǎn)生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”這一格言的國度。但即使在19世紀時期的美國，政府實際上也起到了促進市場發(fā)展和經(jīng)濟增長的作用。如19世紀40年代美國政府幫助建設(shè)了全球第一條電報線路，從而促進了電信業(yè)的發(fā)展；美國政府自1863年開始實施《莫里爾法案》，幫助進行農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)推廣；1785年和1787年的《西北法令》使政府承諾支持教育，并將出售某些土地收入用于該目的，在1863年，聯(lián)邦政府幫助建立了公立大學制度；1863年，國會通過了《國家銀行法》，建立了第一家全國性的銀行監(jiān)管機構(gòu)。在后來的若干年里，政府建立了聯(lián)邦儲蓄制度即美國的中央銀行，以及一系列公共金融中介機構(gòu)；美國政府還修建跨州的高速公路以及支持修建鐵路，這也有助于美國市場空間的擴張。19世紀末，德國首相俾斯麥建立了世界上第一個全國性的社會保障制度。這說明，即使在號稱是小政府時代的19世紀，西方國家的政府規(guī)模與范圍實際上并不限于小政府理論所界定的界限。不過即使如此，19世紀時代各國政府的規(guī)模與范圍依然是非常有限的，國家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。歐洲的收入再分配主要通過私人慈善活動實現(xiàn)，政府的稅收制度只限于關(guān)稅、國內(nèi)消費稅、壟斷行業(yè)稅和商品稅，法國和英國自18世紀就開始征收所得稅，但并不構(gòu)成財政收入的主要方面。政府規(guī)模與范圍的擴張，是20世紀發(fā)生的一系列大事促成的。1917年俄國革命建立了第一個無所不包的計劃經(jīng)濟國家。30年代大蕭條，使所有市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟面臨崩潰的厄運，導致了世界各國政府采取種種措施進行反周期性經(jīng)濟危機的努力。第二次世界大戰(zhàn)后，19世紀建立的殖民體制土崩瓦解，發(fā)展中國家開始了發(fā)展的努力，發(fā)展中國家的政府開始擴張。第二次世界大戰(zhàn)后，市場經(jīng)濟國家開始了大規(guī)模的福利國家實踐。在這些因素影響之下，世界各國的政府規(guī)模與范圍都大大地擴張了。在這些國家中，計劃經(jīng)濟國家的政府無所不包，并且因此而獲得了“全能國家”的稱號。福利國家次之，發(fā)展中國家的政府規(guī)模雖然比不上前兩者，但也有很大的擴張，對許多采取政府主導的發(fā)展模式的發(fā)展中國家來說，尤其如此。政府規(guī)模和范圍的迅速擴張，導致了很多病癥。到70年代，問題已經(jīng)到了忍無可忍的地步，所有的國家不約而同地開始了縮減政府規(guī)模，收縮政府范圍的變革。計劃經(jīng)濟國家因此而開始了市場化的變革，不管是漸進的還是激進的。除了極個別例外，如北朝鮮、古巴等，所有前計劃經(jīng)濟國家都放棄了計劃經(jīng)濟的做法，開始了親市場的策略。有跡象表明，北朝鮮和古巴，也即將采取親市場的改革。許多福利國家也開始了國有企業(yè)私有化、公共服務(wù)市場化為內(nèi)容的新公共管理變革運動。而六七十年代采取國家主導發(fā)展模式的發(fā)展中國家，也開始采取以市場為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，開始轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌Ｊ?。市場化，以市場為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，成了世界上幾乎所有國家的共同行動。到90年代，世界各國政府繼續(xù)走親市場的發(fā)展道路，并且開始注重制度的激勵效應(yīng)。那么，何謂政府的規(guī)模與范圍呢？如何確定政府的最佳規(guī)模與最佳范圍呢？這一問題，恰恰是世界各國政府所面臨的重要問題，也是各國政府進行政府改革的核心難題。第二節(jié) 政府規(guī)模的數(shù)量和質(zhì)量政府是過大，還是過小，首先需要回答的問題就是政府的規(guī)模到底有多大？這就需要進行量的考慮。這就好象是給人稱體重，先需要確定到底有多重，然后才知道是太重了，還是太輕了，根據(jù)需要來減肥或者增加營養(yǎng)。當然，除此之外，也有一個質(zhì)的問題，人的健康狀況到底是好，還是壞，不僅僅取決于是肥胖還是瘦小，可能還取決于其他指標。前者就是政府的數(shù)量問題，后者則是政府的質(zhì)量問題。一、數(shù)量指標衡量政府規(guī)模的數(shù)量標準有許多指標，一是公務(wù)人員數(shù)量指標，二是機構(gòu)數(shù)量指標，三是財政指標，四是公務(wù)指標。人們也是從這些指標意義上來評判一個政府的規(guī)模的。1.公務(wù)人員的數(shù)量從公務(wù)人員數(shù)量指標來看，政府工作人員數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大，政府工作人員數(shù)量越少，則政府規(guī)模也越小。由于各國人口不一樣，同一國家在不同時期人口規(guī)模也不一樣，因此在進行國際或者跨時間的比較時，人們常用政府工作