染場地管理政策與法規(guī)框架（中文）Brownfield AAA report

污染場地（又稱棕地）是指已被污染的場地，其歷史遺留的危險物質(zhì)和污染物使之再利用和重新開發(fā)變得復(fù)雜，并對環(huán)境和公眾健康構(gòu)成巨大威脅。因此，若要規(guī)避污染場地再開發(fā)的風(fēng)險，減輕對環(huán)境和公眾健康的壓力，對污染場地進行環(huán)境管理和修復(fù)就顯得非常必要，且有利于緩解經(jīng)濟社會發(fā)展用地的需求。

應(yīng)該說，在快速發(fā)展的中國，對污染場地進行環(huán)境管理已經(jīng)成為一個不可忽視的重要問題。這份報告將回顧和綜述四個不同地區(qū)污染場地管理的政策和法規(guī)：北美（美國、加拿大） ，亞洲（日本、中國臺灣地區(qū)），歐洲（歐盟、英國、德國、荷蘭）和拉丁美洲（巴西、墨西哥）。

美國：美國污染場地修復(fù)的框架主要包括 1980 年通過的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法案》。這部法案更多時候被稱為《超級基金法》?！冻壔鸱ā反_立了“污染者付費原則”，規(guī)定不同當事人（在法律上被定義為“潛在責任方”）承擔修復(fù)歷史上被污染場地的責任。此外，《超級基金法》授權(quán)美國環(huán)境保護署， 可以強制任一潛在的責任方支付場地的修復(fù)費用，包括不在土地被污染時期經(jīng)營該塊土地的所有者。場地修復(fù)費用的分擔和責任的分攤將在各潛在責任方之間解決。
但是該法案也存在著不足，包括：引起大量的法律訴訟，使小企業(yè)承受不公平的負擔，州政府和當?shù)厣鐓^(qū)的參與不充分（主要行動由聯(lián)邦政府負責）。特別是由于潛在的責任方可腀@械Ｎ尷薜那也蝗范ǖ腦鶉危饈溝猛蹲收吆涂⑸掏床劍率鉤〉叵兄?，无法开发，租倸咒成棕地。该法祼缽T┤鋇悖閻鴆酵ü廡┠昀炊猿痘鵂蘋畝嗦中拚透母锏靡躍勒?，其中包?2002 年的《小規(guī)模企業(yè)責任減輕和棕地振興法》和其他與棕地有關(guān)的多個項目和計劃。修改后的《超級基金法》受到各利益方的歡迎，這些修正和改革正是對于像中國這樣的發(fā)展中國家具有實際意義的可借鑒的經(jīng)驗。此外，美國《超級基金法》的經(jīng)驗教訓(xùn)還包括污染場地的修復(fù)成本很高，科學(xué)的管理如控制現(xiàn)有污染擴散在很多情況下比場地修復(fù)更為有效。

加拿大：加拿大的政策框架高度分散，因為污染場地管理是各省的責任。因此，聯(lián)邦的參與僅僅限于提供基金和技術(shù)援助以及制定聯(lián)邦指導(dǎo)方針。由于所有具有管轄權(quán)的省份均參與管理，加拿大的政策框架凸顯了被污染場地管理的復(fù)雜性。

亞洲：日本和中國的臺灣地區(qū)在政策上主要沿襲了美國的模式。

歐洲：歐盟各成員國的污染場地管理政策差異較大。不過，歐盟正在考慮制定新的土地框架指令，計劃通過這一指令由歐盟統(tǒng)一負責污染場地的管理。本報告選定的三個成員國（英國、德國和荷蘭）的政策很有特色，因為他們較早采取了基于風(fēng)險管理的污染場地管理方法。例如，在設(shè)定一個污染場地的修復(fù)目標時，應(yīng)考慮該場地的未來用途。其中，荷蘭政策的突出特點在于他們把土壤看作不可再生資源，并把土地修復(fù)的過程視為恢復(fù)土壤功能的過程。

拉丁美洲：與許多發(fā)展中國家相似，拉丁美洲目前還沒有針對受污染場地修復(fù)和再開發(fā)的專門的、全面的法律法規(guī)。不過，巴西和墨西哥等國家正在努力解決污染場地修復(fù)和再開發(fā)的問題。

在中國解決污染場地的問題，其優(yōu)勢在于可以從其他國家吸取處理類似問題的經(jīng)驗，加快建立一個良好的管理框架。在過去的 40 年中，許多發(fā)達國家都建立了污染場地的政策框架和實施了相應(yīng)的管理系統(tǒng)，也不可避免地犯了許多錯誤，付出了高昂的代價，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)都值得中國參考和借鑒。

基于對國外主要的政策和法規(guī)框架的分析，可以得出以下關(guān)鍵性的結(jié)論：

明確認定各利益方及責任的分擔：中國需要在按照“污染者付費”認定責任方和有效執(zhí)行修復(fù)任務(wù)之間找到一個平衡點，以此避免冗長、昂貴且不利于污染場地有效管理的訴訟程序。

制定政策遏制現(xiàn)有污染場地所造成的風(fēng)險：在許多情況下，與其直接進行場地修復(fù)，不如先采取保障措施，阻隔乃至封閉污染場地，以切斷暴露途徑，從而盡量減少對公眾或環(huán)境造成直接的威脅或風(fēng)險。

設(shè)定基于風(fēng)險管理的修復(fù)工作目標：各國的經(jīng)驗表明，污染場地的完全修復(fù)往往過于昂貴，最佳的修復(fù)目標是基于污染場地對環(huán)境和周邊人口構(gòu)成的風(fēng)險來決定的，而這又在很大程度上取決于污染場地的使用目的以及污染場地與人口中心的距離。

建立污染場地修復(fù)的融資機制：依照美國與其他國家的經(jīng)驗，中國需要建立污染場地修復(fù)活動的可持續(xù)籌資機制，以便盡快對高風(fēng)險急需修復(fù)的場地展開修復(fù)行動。